民營森林公園生存緣何如此舉步維艱？ ——廣東觀音山國傢森林公園生存現狀調查（下）
2018年04月16日來源：全景網
提要：廣東觀音山國傢森林公園作為首個國傢級民營森林公園，以其自身完備的生態資源，承擔起瞭工業化進程中生態環境的修復責任，成為珠三角鱗次櫛比的工業群中，綠色發展的絢麗奇葩。
從莞高速清溪支線工程穿越觀音山。
中石油西氣東輸二線廣深支幹線工程穿越觀音山核心景區，公園植被遭到破壞。
南方電網東莞供電局等單位五組高壓輸電線路穿越觀音山架設線塔，工程對山體造成破壞。
提 要
廣東觀音山國傢森林公園作為首個國傢級民營森林公園，以其自身完備的生態資源，承擔起瞭工業化進程中生態環境的修復責任，成為珠三角鱗次櫛比的工業群中，綠色發展的絢麗奇葩。
18年彈指一揮間，而對於廣東觀音山國傢森林公園董事長黃淦波和他的觀音山來說，自1999年結緣以來的18年，他們共同經歷瞭太多的喜怒哀樂、沉浮起落。
從合同糾紛、經營權之爭到中石油管道項目、南方電網高壓線項目、從莞高速等3項工程的無情“穿越”，18年艱苦守候和辛勤耕耘之路折射瞭我國民營國傢森林公園舉步維艱的生存現狀況， 在夾縫中求生存，在巨大的壓力和孤立無援的狀態下求發展。
如何使民營森林公園的管理步入法制化、制度化、規范化、科學化的管理軌道?當前亟需加強對森林公園管理的重視，加強立法、完善管理體制，充分發揮出森林公園的生態效益和經濟效益。
撰稿：劉曉星台中貨梯維修
關註一：
多次遭遇低價收購，最終法律維護瞭觀音山合法權益
有誰能料到，正當觀音山欣欣向榮發展之時，正當黃淦波準備大刀闊斧幹事業之際，一波一波的劫難開始向他們襲來……
1999年，黃淦波與石新社區居委會簽訂的《聯合開發合同書》和《協議書》屬於土地承包經營合同，觀音山公司作為合同約定范圍內森林、林木和林地的使用權人，合同所包括建築、建築所占用的土地的用益物權人和土地承包經營權人，所享有的權利應當受到法律保護。而體現合法權益的《林權證》18年來始終不能變更過戶。
2004年起，為提升品牌價值和管理水平，觀音山森林公園開始準備申報國傢級森林公園，並於2005年初向東莞市林業局報送瞭有關申報材料，請求批準和支持，但東莞市林業局以沒有申報國傢級森林公園規劃等理由不同意申報。
2005年3月，觀音山公園又先後3次向樟木頭鎮政府書面申請，鎮政府以沒有先例為由拒絕。後觀音山公園依照法律規定直接向廣東省林業廳和國傢林業局提出申請，2005年12月23日，廣東觀音山國傢森林公園得到國傢林業局批準，正式成立。
但觀音山獲批國傢級森林公園稱號後，當地政府卻不予承認。
2006年10月10日，樟木頭鎮政府上報文件《關於將觀音山森林公園納入全市森林公園建設規劃的請示》，請求東莞市政府同意將觀音山公園納入全市森林公園建設規劃中;同年11月11日，東莞市政府下發《關於將觀音山森林公園納入全市森林公園建設規劃問題的復函》稱：“將觀音山森林公園納入銀瓶嘴森林公園總體規劃、概算，鎮政府負責涉及收回森林公園的經營權及征地的補償問題，並由市、鎮兩級分擔其工程建設資金。”
2006年初，在觀音山國傢森林公園經營者不知情的情況下，樟木頭鎮政府對觀音山公園做瞭規劃，並於6月8日下發文件，以“民營企業不能投資旅遊產業”為由收購觀音山國傢森林公園。至於收購價格，時任樟木頭政府常務副鎮長羅某口頭通知“3000萬元收購觀音山”，並且不是給現金，而是給一間約1萬平方米的舊廠房，其實際價值不超過1500萬元，而此時觀音山公園的投資、招資已經過億元。後經觀音山森林公園多方努力，在國傢林業局等部門和領導的支持下，第一次收購才告一段落。
2007年，國傢林業局批準瞭觀音山公園總體規劃，即觀音山公園內會展中心周圍1500畝區域內可進行旅遊附屬設施建設。2009年3月16日，當地政府相關負責人對觀音山經營者稱：鎮裡打算收購觀音山公園，作價在1億元左右。而此時公園投資和招資超過6億元，收購再次被拒。
低價收購的“鬧劇”不止一次在觀音山上演，而收購的理由竟然是民營企業不能投資公園。提起幾次遭遇“被收購”的情形，黃淦波言語中滿懷無奈，收回觀音山幾乎成為當地政府的重要議題。
2010年1月28日，石新社區居委會起訴黃淦波與東莞市觀音山森林公園開發有限公司，請求法院判決解除開發合同，要求黃淦波與觀音山開發公司返還樟木頭森林公園范圍內的所有土地、建築物、觀光旅遊設施及其經營權。此案歷經兩審，2014年3月30日經最高人民法院多次復核審查，並組織專傢多次質證、舉證研判，最終做出終審判決，駁回石新社區居委會的上訴，維持廣東省高級人民法院判決。至此，糾纏觀音山國傢森林公園4年多的經營權問題終於塵埃落定。
據瞭解，之所以在成為國傢森林公園後經營權被各方覬覦，原因是觀音山的大面積土地若能開發房地產，將會帶來巨大利潤。
據瞭解，如果按1∶2的容積率進行建設，觀音山1500畝土地性質改變後可開發200萬平方米的商品房。若按每平方米獲利0.5萬元計算，利潤價值達100億元。此外，觀音山國傢森林公園外西側還有一處20多萬平方米的果園，若按照1∶5的容積率進行商業、住宅開發，此地塊的利潤價值也將超過80億元。
關註二：
遭遇三項工程“穿越”，法律條文緣何變成“空文”?
提起這些“無妄之災”，最讓黃淦波倍感心痛的是先後有3項建設工程都從觀音山國傢森林公園的核心景觀區直接“穿越”：一是從莞高速清溪支線工程以打通隧道的方式“穿越”;二是中石油西氣東輸二線廣深支幹線以填埋的方式“穿越”;三是南方電網東莞供電局等單位五組高壓輸電線路穿越觀音山架設線塔工程。
滄州科技事務司法鑒定中心鑒定意見指出：3項工程項目的建設使廣東觀音山國傢森林公園不能按總體規劃進行電梯維修費用建設。
西氣東輸二線工程的天然氣管道工程施工方擅自改變線路，從公園的中間由北至南橫穿3公裡，且大部分施工地位於國傢森林公園的核心保護區內。穿過的地帶，寬度最窄9米，最寬達45米，工程管道都是采用淺埋的方式進行施工，覆土後隻能種植一些小型灌木，而且成活率很低，山體已經不可能恢復到之前的生態環境。
從莞高速公路工程將以3公裡長隧道的形式穿越觀音山，並以爆破的方式開挖隧道。由於觀音山的地質結構多為巖石層，地表覆蓋土壤較薄，沒有足夠的緩沖區，而公園地下隧道施工極有可能破壞位於觀音山頂的花崗巖石雕像的安全穩固。
而高壓輸電線路巨大的高壓線塔既損害瞭公園的生態環境，還給遊客的人身安全帶來極大的隱患。
觀音山生態環境不僅遭遇工程“穿越”，也受到附近村民毀林種果樹、違建別墅、擅建商業等行為的幹擾破壞。滄州科技事務司法鑒定中心鑒定意見指出：觀音山國傢森林公園境內現有荔枝樹的面積至少為1085.91畝。而公園在接手時，荔枝林隻有區區200畝，其餘果樹均為村民擅自毀林種植。
對於森林公園管理，中央到地方均出臺瞭多部辦法條例。2011年，國傢林業局通過《國傢級森林公園管理辦法》。自1995年湖南省率先公佈施行《湖南省森林公園管理條例》以來，各地將森林公園立法作為重要工作來抓，並相繼取得突破。廣東、江西、黑龍江、四川、安徽、貴州等省人大常委會先後制定條例，貴州、山西、甘肅等省政府制定管理辦法，廣州、南昌、洛陽、青島等市也出臺瞭專門法規。這些法規立足於森林公園規范管理的實際需求，相關內容不斷得到充實與完善。
根據國傢林業局森林管理辦公室2013年11月12日印發的《關於進一步做好森林公園管理工作的通知》，其中明確瞭“嚴禁風電、房地產項目。嚴格控制水電項目。”並指出各省報送審查的建設項目，應僅限於國傢和省級重點建設項目、森林公園總體規劃內的項目以及直接為林業生產服務的項目，但是南方電網高壓線工程這種非森林公園總體規劃電梯保養項目內的項目卻在廣東觀音山國傢森林公園通過。
根據《國傢級森林公園管理辦法》第十五條規定：嚴格控制建設項目使用國傢級森林公園林地，但是因保護森林及其他風景資源、建設森林防火設施和林業生態文化示范基地、保障遊客安全等直接為林業生產服務的工程設施除外。建設項目確需使用國傢級森林公園林地的，應當避免或者減少對森林景觀、生態以及旅遊活動的影響，並依法辦理林地占用、征收審核審批手續。建設項目可能對森林公園景觀和生態造成較大影響或者導致森林風景資源質量明顯降低的，應當在取得國傢級森林公園撤銷或者改變經營范圍的行政許可後，依法辦理林地占用、征收審核審批手續。
中石油“西氣東輸”工程、從莞高速公路工程以及南方電網高壓線工程既非為林業生產服務的工程設施，而且在建設過程中也未依法辦理林地占用、征收審核審批手續，但3項工程依然在觀音山公園核心區內強行通過。
國傢林業局《占用征用林地審核審批管理規范》第一項第二條規定：“省級政府有關部門批準的基礎設施建設項目，原則上可以占用征用除國傢級自然保護區核心區和緩沖區、國傢級森林公園和風景名勝區范圍以外的林地。”但是，作為東莞市籌建項目的從莞高速公路清溪支線，卻占用觀音山國傢森林公園范圍內的核心區強行而過。
《國傢級森林公園管理辦法》規定：“國傢級森林公園內已建或者在建的建設項目不符合總體規劃要求的，應當按照總體規劃逐步進行改造、拆除或者遷出。”但是，觀音山公園內卻有近10幢與《總體規劃》不相符的違章建築存在，至今仍屹立不倒。
根據《廣東省森林公園管理條例》，在森林公園內從事破壞森林資源活動的，由縣級以上林業行政主管部門或者有關行政主管部門責令停止違法行為、限期恢復原狀或者采取其他補救措施，沒收違法所得，並處1000元以上1萬元以下的罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任。但是觀音山國傢森林公園被附近村民毀林種果多達1000多畝，且村民並不能提供林業部門的批準林木采伐許可證。
國務院2010年印發的《全國主體功能區規劃》明確，國傢層面禁止開發區域，包括國傢級自然保護區、世界文化自然遺產、國傢級風景名勝區、國傢森林公園和國傢地質公園。就國傢森林公園而言，根據規劃，除必要的保護設施和附屬設施外，禁止從事與資源保護無關的任何生產建設活動。
雖然現行的諸多法律有明文規定，但仍未能有效阻止觀音山公園內違法行為的發生，也未能將違法人員繩之於法。
關註三：
緣何10餘年維持低價門票，多次調價申請得不到相關部門支持?
廣東觀音山國傢森林公園是國傢4A級景區，但就是這樣一傢享譽頗高的民營公園，卻陷入瞭“10餘年維持低價門票、多次調價申請得不到相關部門支持”的困境。
在觀音山公園門樓的售票大廳，清晰地標明公園的通票價格為每人次45元，票面上有兩聯驗票聯。其中，公園的入園門票為每人次10元，觀音寺禮佛門票為每人次35元。
據瞭解，廣東觀音山國傢森林公園投資者在1999年與當地石新村委會簽訂《聯合開發合同》後，便一直自主投資、開發、建設、經營。
2007年，觀音山公園門票價格被東莞市物價局批準為通票每人次45元，在當時的特定環境下，公園門票價格被納入政府指導價。至今10年，公園的門票價格從未進行過調整。
據瞭解，公園90%的經濟收入主要還是來自於門票。而門票的收入主要用於觀音山的生態保護、項目建設、環境整治、經營管理、宣傳營銷等方面。
據悉，觀音山公園正在為“五年內創建國傢5A級景區”、打造東莞城市名片和中國第五大佛教景區的目標而努力，而這些需要巨大的資金投入和政府支持，但是目前的收入狀況，難以維系觀音山公園的升級換代。與此同時，近年隨著物價的上漲和工作人員的增加，公園的經營維護成本增長數倍，而公園的主要經濟來源，卻仍然停留在10年前的水平。
公園門票受“政府指導價”的限制，已經不能客觀地反映價值與價格的內在關系，也不能體現企業的投入與產出的匹配關系，嚴重制約瞭景區的升級換代和可持續發展。為此，觀音山國傢森林公園多次上書東莞市物價局和東莞市發改局，申請取消東莞市觀音山森林公園門票政府指導價，實行市場調節價，但均被否定。
2014年4月6日，觀音山公園再向東莞市物價局發函申請取消政府指導價，實行市場調節價。
2014年7月25日，東莞市物價局下發東價函【2014】233號文《關於補充承包合同等相關資料的函》稱，根據《中華人們共和國旅遊法》第四十三條“利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的遊覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。”為確定觀音山公園是否屬於利用公共資源建設的景區，請補充提供包括承包合同復印件，自設立以來的資金投入情況，各級財政資金投入，土地權屬證明復印件等在內的相關資料。
2014年7月30日，公園給東莞市發改局並物價局《關於補充承包合同等相關資料的函》的復函稱，觀音山公園是一傢純民營企業投資開發的景區，非享受公共財政支持的事業單位或公益機構，也非政府“利用公共資源建設的景區”，不屬於《價格法》和《旅遊法》所調整的范圍和對象。對觀音山實行“市場調節價”，是市場規律的需要，也是民營企業自身發展的需要，更符合當前中央鼓勵民營企業投資旅遊業的政策。
2014年11月4日，東莞市發展和改革局下發東發改函【2014】410號《關於觀音山森林公園門票價格管理有關問題的復函》，認為公園屬於利用集體林地資源建設的國傢級森林公園，根據《中華人民共和國旅遊法》《遊覽參觀門票價格管理辦法》《國傢級森林公園管理辦法》等有關規定，決定不同意放開觀音山森林公園門票價格，繼續執行政府指導價管理。
對於東莞市發改局拒絕東莞進入市場調節價的法律依據，公園法律顧問認為，東莞市發改局引用法律條文存在不當的情況。
首先，發改局引用《中華人們共和國旅遊法》第四十三條：“利用公共資源建設的景區門票以及景區內的遊覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或政府指導價，嚴格控制價格上漲”是錯誤的。此法條是關於利用公共資源建設景區收費的一項特別規定。從法理上講，利用公共資源建設的景區，耗費瞭公共資源，具有一定的公益性，因此其收費定價不能完全由市場來決定，政府應當有一定的行政管制，而非公共資源建設的景區收費不應在此限制內。
根據合同及相關資料顯示，觀音山公園實屬樟木頭鎮石新村的集體土地，而公園的負責人黃淦波是此塊土地的承包者和經營者，其所有權和使用權非常明確，即觀音山公園的投資者不是國傢、政府而是自然人。因此，觀音山公園應當屬於非公共資源建設的景區。
其次，觀音山公園的投資主體是民營企業，國傢和政府無資金投入或財政補貼，故也不適用於《中華人們共和國旅遊法》第四十三條規定。而根據《中華人們共和國旅遊法》第四十六條規定：“城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅遊經營，其管理辦法由省、自治區、直轄市規定”。故觀音山公園亦不屬於國傢法律調整的范疇。
觀音山公園既不是國有的名山大川、江河湖泊，也不是稀缺的壟斷資源或關乎國計民生的公益服務。它隻是民營企業傢用自有資金，聯合集體土地的所有者，共同開發建設的一個供人們觀光旅遊、休閑度假、娛樂健身的普通服務項目，其本質屬性決定它不應屬於政府指導價的調整范圍。公園門票目前適度調價，即不違反國傢有關旅遊景區“三年一調價”的政策規定，也完全符合旅遊市場競爭規則。
公園申請進入市場調節價的目的是希望政府能在非國傢壟斷經營的領域中，給民營企業以更大的生存空間，在政策上給民營企業以更有力的支持，讓企業能真正按照市場經濟規律來自我生存、自我發展、自由競爭，從而確保企業能健康、持續地發展。但是東莞市發改局卻將觀音山公園的訴求簡單理解為經濟意義上的“收費”或“提價”，以拒絕公園進入市場調節價來約束和限制公園的市場競爭力，此做法值得商榷。
為此，2017年4月6日，觀音山公園再次向有關部門申請取消政府指導價，截至目前，仍未收到相關部門的回復。
盡管黃淦波和他的觀音山一路走來屢經磨難、危機重重，但是，在黃淦波看來，既然選擇瞭觀音山、既然走上瞭公益路，早已不畏懼任何艱難險阻、風雨兼程。
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